职教政策激荡20年 第三波政策红利周期开启

　　摘要 【职教政策激荡20年 第三波政策红利周期开启】以史为镜，可以知兴替。我们梳理了近20年来职教赛道的核心政策条例，剖析其演进的深层次逻辑，来分析近期政策密集出台下背后的投资机会。（广证恒生） 　　以史为镜，可以知兴替。我们梳理了近20年来职教赛道的核心政策条例，剖析其演进的深层次逻辑，来分析近期政策密集出台下背后的投资机会。

　　政策梳理：2019年将开启第三波职教政策红利周期

　　(1)第一阶段(1993-1999年)：职教政策主要围绕职业教育法制化建设而展开，核心政策为1996年正式实施的《职业教育法》。“产教融合”理念初步提出，试行以多种形式逐步发展高等职业教育。

　　(2)第二阶段(2002-2009年)：职教政策主要围绕 “大力发展职业教育”为重点，核心政策为2002年及2005年相继出台的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《关于大力发展职业教育的决定》，开启了职业教育第一波政策红利周期(2002-2006年)。

　　(3)第三阶段(2010-2018年)：职教政策主要围绕职业教育现代化转型为重点，核心政策为2014年国务院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》，开启了职教赛道的第二波政策红利周期(2014-2016年)。

　　(4)第四阶段(2019年起)：2019年上半年职教政策持续密集出台，当前阶段政策以《国家职业教育改革实施方案》为核心，在顶层设计的指引下以各类配套政策为职教全面改革拟定了详细的路径。我们认为，

　　2019年上半年这一批职教政策的规格之高、出台时间之密集、落地计划之详尽可谓前所未有，职教领域改革迈入深水区，未来2-3年将会迎来配套政策的持续出台和相关实际效果逐步落地验证，当前时点将是职业教育赛道第三波政策红利周期的起始点。

　　投资逻辑：重点看好专业化职教信息化综合解决方案提供商

　　首推针对先进制造业、新一代信息技术产业、现代服务业等重点人才紧缺专业的专业化职教信息化综合解决方案提供商，同时看好综合实力较强的民办高校集团、进校类职业培训优质企业。(1)我们认为，职业教育全面改革升级以产教融合、校企合作作为核心抓手，推进职业教育教学质量的全面提升，而具体的落地手段在于师资培训、专业化教学内容升级、实训基地建设、专业共建、联合办学等。同时，此次政策配套财政支持力度较强，除针对职业技能提升行动的1000亿资金外，其余配套经费有望持续落地。在这一浪潮中，具备服务于众多职业学院能力的产教融合型企业将全面受益，尤其是针对先进制造业、新一代信息技术产业、现代服务业等重点人才紧缺专业的专业化职教信息化综合解决方案提供商。这类专业过往C端职业培训机构较少，市场化高质量培训供给不足；而由于产业发展较快，B端学校教学能力难以快速提升适配产业需求，专业化职业信息化企业围绕教学信息化提供综合解决方案能够很好契合当前职教院校升级诉求，也将率先分享政策红利。(2)在整体职业教育体系完善、整体地位提升、高职扩招、1+X证书等系列因素的促进之下，具备较强综合学校运营能力的民办高教集团、产教融合型的进校类职业培训企业也将分享行业红利。

　　风险提示：政策推进不达预期、政策变动风险

　　　　1。 职教政策激荡20年，第三波政策红利周期开启

　　1.1第一阶段(1993-1999年)：职业教育法出台，初步确立中国职业教育体系

　　第一阶段(1993-199年)职教政策主要围绕职业教育法制化建设而展开。核心政策为1996年发布的法律条例《职业教育法》，首次给予职业教育法律上的定义，并初步确立了我国职业教育体系：(1)实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度；实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。(2)职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育；职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训。

　　“产教融合”理念初步提出，试行以多种形式逐步发展高等职业教育。同期的政策中也初步提出了较为初级的“产教融合”理念，例如联合办学、前校后厂等，最终常见的落地形态即为后期逐步发展壮大的校办企业；同时也开始逐步推进高等职业技术教育的建设，引入包括短期职业大学、职业技术学院、具有高等学历教育资格的民办高校、普通高等专科学校、本科二级学院、成人高校等多种形式开展高职教育。

　　　　该时期的学生结构以中等职业教育为主。从可追溯的早期在校学生人数来看，该阶段中职教育蓬勃发展，人数远超普通高中，而高等职业教育(专科)及普通高校(本科)本科尚处于起步阶段，这也和我国早期的经济发展阶段相契合。

　　　　1.2第二阶段(2002-2009年)：落实“大力发展职业教育”，提高教学质量为核心

　　第二阶段(2002-2009年)职教政策主要围绕 “大力发展职业教育”为重点，开启了职业教育第一波政策红利周期(2002-2006年)。2002年8月及2005年10月，间隔仅3年时间国家分别出台《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《关于大力发展职业教育的决定》，将职业教育改革与发展的核心确定在“以中等职业教育为重点，扩大高等职业教育”之上，并确立了“到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当”、“高等职业教育招生规模占高等教育招生规模一半以上”等量化目标，逐步推行中等职业教育免费制度，扩增整体职业教育招生规模。

　　深化教育教学改革，重质重量推动职业教育发展。阶段内政策除了注重整体扩大职业教育招生规模外，也同时强调当前职业教育改革发展的核心应落在提高职业教育教学质量上。一方面，以建设示范性高水平职业院校起带头作用——“重点建设高水平的培养高素质技能型人才的1000所示范性中等职业学校和100所示范性高等职业院校”；另一方面，辅以推动教学模式改革，例如“试行工学结合、半工半读”、“推行双证书制度”、“加强实训、实习基地建设”等政策条例相继出台。

　　中等职业教育人数重回上升通道，高等职业教育规模迅速抬升。从该阶段的在校学生人数来看，中职教育经历了短暂的普高扩张的挤出效应及自身教学质量问题带来的下滑后，与2002年前后重回上升通道。高等职业教育(专科)也迎来来蓬勃发展期，2000-2009年复合增速约15%，政策抬升作用显现。

　　　　1.3第三阶段(2010-2018年)：职业教育现代化转型，深化产教融合

　　第三阶段(2010-2018年)职教政策主要围绕职业教育现代化转型为核心，开启职教赛道的第二波政策红利周期(2014-2016年)。2014年5月，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，相隔仅1个月时间，教育部联合6部委发布《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》，将新时期职业教育的改革发展重点聚焦至“现代化转型”。(1)一方面，着重调整供给结构，治理过往一段时期内中职、高职争相升级普通教育的现象。原则上规定中职学校不升格为或并入高职院校，高职院校不升格为或并入本科学校；同时引导一批本科学校向应用技术类本科转型，并鼓励本科独立学院转设时定位为应用型高校。(2)另外一方面，打造终生教育体系，确立展量化政策目标。到2015年，中等职业教育在校生人数达2250万，专科层次职业教育在校生人数达1390万，继续教育参与人次2.9亿；到2020年，中等职业教育在校生人数达2350万，专科层次职业教育在校生人数达1480万，继续教育参与人次3.5亿。

　　整治职业资格认证泛滥乱象，推进职业培训供给侧结构改革。非学历职教高速增长的同时，大量没有法律法规依据的职业技术资格认定、职业资格准入的各类证书层出不穷，出现了大量持证人与实际岗位需求脱节的现象，违背了职业教育的初衷。因此，国家在推进学历职教现代化转型的同时，结合全国简政放权放管结合优化服务改革的政策推进，对职业培训同样进行供给侧改革，在2014-2017年间分批取消了434项职业资格许可和认定事项，回归职教“产教融合”的本心。

　　　　第三阶段后期政策开始逐步围绕职教改革的核心领域“产教融合”、“校企合作”，为后续全面推进职业教育改革实施铺垫。从早期政策制定伊始，产教融合及校企合作都作为职业改革的重要抓手，但在实践过程中仍然面临诸如企业热情不足、学校精力不够等等阻碍，实际落地过程中仍未能很好解决学校所培育出来的学生仍否与企业实际需求相匹配的问题。我们认为其背后本质原因在于顶层制度涉及和相关政策配套仍需要持续跟进和完善。2017年底至2018年，国家相继出台《关于深化产教融合的若干意见》、《职业学校校企合作促进办法》、《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，聚焦至职业教育的核心抓手之中，从校企合作范围、操作措施、财政支持、激励手段等核心方面落地相应具体政策，为2019年的全面推进职业教育改革打下了基础。

　　　　1.4第四阶段(2019年起)：产业升级关键时期，全面推进职教改革

　　2019年，国家对职业教育的重视程度提升至前所未有的高度，政策持续密集出台。截至2019年6月，国务院及教育部相关部委出台职教领域核心政策9条，既包括顶层设计《国家职业教育改革实施方案》，同时也持续落地了针对产教融合型企业、高水平职业院校、改革成效明显地区激励制度、1+X具体实施方案等详尽细致的政策，规格之高、出台时间之密集、落地计划之详尽前所未有。

　　当前阶段政策以《国家职业教育改革实施方案》为核心，在顶层设计的指引下以各类配套政策为职教全面改革拟定了详细的路径。(1)完善职业教育体系。完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系，纠正社会认知偏差，将职业教育与普通学历教育并列至国家教育体系重要组成部分。2019年5月落地全国首批15所试点“职业大学”。(2)健全职业教育制度框架。围绕人才稀缺的重点领域，以职业院校为核心，启动1+X证书制度试点工作，加快推进职业教育国家“学分银行”建设。(3)量质同步提升。高职大规模扩招100万人；集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个左右高水平专业群；2019-2021开展各类补贴性职业技能培训5000万人次以上；持续深化产教融合，推进校企合作，以实训基地建设、教学信息化发展等有效措施，提升职业教育教学质量；建立职业教育质量评价体系，支持组建国家职业教育指导咨询委员会。(4)落实激励政策及财政支持。给予职业教育改革成效明显的省(区、市)激励措施；以“金融+财政+土地+信用”的组合式激励激发企业参与；落实中央财政奖补机制，政府购买服务等方式；从失业保险基金结余中拿出的1000亿元，统筹用于职业技能提升行动。

　　　　为什么会是这个时点全面推进职业教育改革？

　　(1)人才供应失衡愈演愈烈，技术型人才缺口巨大。

　　根据中国人力资源市场信息监测中心数据，2018年12月全国人才市场求人倍率(有效需求人数/有效求职人数)达1.27，较2001年上涨74%。从学历层次来看，职高、技校、大专学历的蓝领型技术型人才在2014年已达1.47，按照全国数据同比例上涨粗略保守估计2018年约上升至1.7-1.8之间。而高级职业资格及高级专业技术职务人员求职倍率在2014年已分别达2.0、2.1，保守估计2018年约上升至2.3-2.5之间。从教育部2017年发布的《制造业人才发展规划指南》预测数据来看，新一代信息技术产业、高档数控机床等制造业十个重点领域的2020年人才缺口约1913万，2025年将上升至2896万。

　　当前阶段，我国正处于产业整体转型升级的重要时期，推动经济高质量发展，壮大实体经济，需要数量充足的技术技能人才作为支撑。除了高精尖的研究型人才培养(对应本科教育“双一流”计划)，还需要大力发展职业教育，从而提供更多的应用型技术人才的供给。

　　　　(2)教育供给结构的主动调整。

　　从过往国家制定的各层次教育的在校生人数发展目标来看，2020年中等职业教育在校生人数目标为2350万，专科层次职业教育1480万，本科层次教育1175万。2018年中职在校生人数为1551.84万，专科为1133.70万；2017年本科在校生人数为1648.63万。目前中职缺口约800万，专科缺口为350万，而本科人数超出计划目标约470万。

　　我们认为，中职在校生人数近年来持续下滑主要基于普通高中教育的持续普及及适龄人口的减少，两者皆为不可逆因素，后续中职人数提升主要以存量人员补充、进一步提高高中阶段渗透率为主，这也契合政策中鼓励初高中未升学学生、退伍军人、农民工等主体参与中等职业教育的规定。而目前本科人数经历了过往多年的大量扩招之后，整体人数超出既定目标，且部分科研基础较弱的本科院校本质上更适合培养应用型技术人才，未来本科人员结构调整将主要围绕存量减少展开，这也和国家引导一部分本科院校向应用型职业教育转型的政策较为契合。而对于高职(专科)而言，目前我国2018年高等教育毛入学率约48.1%，较发达国家的60%-80%仍有较大提升空间，发展高等职业教育来提升我国整体高等教育普及率势在必行，因此未来高职人员的整体提升主要由增量人员补充，这也正好契合了国家目前既定的2019年高职扩招100万人次的政策。

　　　　2。 投资逻辑：重点看好专业化职教信息化综合解决方案提供商

　　我们认为，2019年上半年这一批职教政策的规格之高、出台时间之密集、落地计划之详尽可谓前所未有，职教领域改革迈入深水区，未来2-3年将会迎来配套政策的持续出台和相关实际效果逐步落地验证，当前时点将是职业教育赛道第三波政策红利周期的起始点。

　　当前时点下，我们首推针对先进制造业、新一代信息技术产业、现代服务业等重点人才紧缺专业的专业化职教信息化综合解决方案提供商，同时看好综合实力较强的民办高校集团、进校类职业培训优质企业。(1)一方面，我们认为，职业教育全面改革升级的核心在于完善现代职教体系，健全职教制度框架的基础之上，以产教融合、校企合作作为核心抓手，推进职业教育教学质量的全面提升，而具体的落地手段在于师资培训、专业化教学内容升级、实训基地建设、专业共建、联合办学等。同时，此次政策配套财政支持力度较强，除针对职业技能提升行动的1000亿资金外，其余配套经费有望持续落地。在这一浪潮中，具备服务于众多职业学院能力的产教融合型企业将全面受益，尤其是针对先进制造业、新一代信息技术产业、现代服务业等重点人才紧缺专业的专业化职教信息化综合解决方案提供商。这类专业过往C端职业培训机构较少，市场化高质量培训供给不足；而由于产业发展较快，B端学校教学能力难以快速提升适配产业需求，专业化职业信息化企业围绕教学信息化提供综合解决方案能够很好契合当前职教院校升级诉求。(2)另外一方面，在整体职业教育体系完善、整体地位提升、高职扩招、1+X证书等系列因素的促进之下，具备较强综合学校运营能力的民办高教集团、产教融合型的进校类职业培训企业也将分享行业红利。

　　3。 风险提示

　　政策推进不达预期。我国政策执行机制自上而下层层传导，即使当前中央层面的各项职教配套政策落地，具体到各个省市中仍需要按照各地方政府出台对应的具体实施条例实行，最终在产教融合、校企合作、激励政策等具体落地效果不确定性较大。　　政策变动风险。由于教育事业涉及民生、公益性、公平性等属性导致其政策敏感性极强，尤其是在我国民办教育领域上位法仍在推进中，且整体教育行业监管升级迈入新常态的背景下，需要注意重点政策短期内对于二级市场的影响。

　　（文章来源：广证恒生）